教育法修正案二审点评:柳暗花明又一村

2015-12-29 08:46:34发布   来源:章明现代消费服务观察   作者:刘章明 张璐芳   0条评论

  摘要:三法变两法,民办教育促进法修改完善后将再审:据新华网消息,12月26日人大常委会法律委员会建议,对教育法、高等教育法、民办教育促进法一揽子修正案草案进行调整,“一揽子”中的民办教育促进法修改暂不交付表决,待进一步完善后,适时提请全国人大常委会再次审议。

  分类管理推进暂缓,方案将积极修订:本次修正案通过部分主要在于明确教育公平、学前教育城乡普及,以及对违规招生、考试作弊、学历造假、学术不端等的认定与处罚措施。民办教育促进法修改的分歧点仍然在于:所涉及的民办学校分类管理问题,即将原来的“民办学校一律定性为非营利性学校”,改为“分成非营利性学校或者营利性学校”,并明确两类学校的划分标准和办学结余的分配。未来将根据本次审议意见就分类管理规定深入研究,提出积极稳妥的方案后再提请审议。

  山重水复疑无路,柳暗花明又一村:此次二读对民办教育促进法的暂缓并非是对教育产业化进程的否定,而是为保证后续配套制度能够落地实施的谨慎考虑。目前,上海、温州、重庆等城市试点分类管理政策已相对成熟,民办教育机构分类管理仍然是大势所趋。三审前相关部门或将进一步讨论,或改变本次“一刀切”方式,而对营利性办学主体认定进行进一步细化和阐述,考虑历史资产累计等归属权,在法律通过同时保证后续配套政策的落实。预期完善后或在明年上半年或将获得通过,分类管理符合国家鼓励社会资本参与办学的政策导向,教育产业化仍然处于合理推进进程中。

  现有标的具备时间窗口优势,中长期关注主题向成长切换的投资机会:预期教育法案落地后产业并购和上市将成为新常态,而当前营利性未确权的背景下,红筹回归仍然需要等待,现已上市教育标的具备时间窗口优势,将通过整合资本大举展开并购确立龙头地位,并通过设立独立公司提供培训、教材、管理服务等方式将学校收入利润并表。短期关注职业培训、K12课外培训、早教等领域,中长期上建议在政策兑现之后坚定布局商业模式兑现且口碑效应强大的优质龙头标的。推荐标的:阳光城、新南洋、威创股份、全通教育、中泰桥梁、洪涛股份、保龄宝、银润投资、中国高科、文化长城、秀强股份等。

  嘉宾介绍:吴律师是天元律师事务所教育团队主管合伙人之一,帮助客户完成新东方、好未来、环球天下、枫叶教育的上市,主持或参与了数十项高等教育、K12教育、幼儿园、课外辅导、职业教育或培训、在线教育等领域企业的境内外融资、并购和教育集团收购项目。

  本次教育法案一揽子修正案最早可追溯到2010年,2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》就提出要将民办教育进行营利性和非营利性的分类管理,实施改革试点。之后国务院和教育部陆续发布了一系列的文件,进行国家教育体制改革的试点,当时确定的试点地区主要是上海、浙江、深圳、吉林,有一些地方通过地方法规的方式,已经将教育开始进行企业化的试点改革。根据试点的效果,2013年国务院开始公开向社会征求意见,希望对教育法、义务教育法、民办教育促进法这些法律进行修改。到2015年1月,形成3个教育法规的一揽子修订方案,今年8月,全国人大常委会已经对这次教育法规一揽子修正法案进行了一次讨论,这次已经是第二次讨论了,也就是所谓的二读。第一次上会的时候,是没有付诸表决,讨论期间形成了一些意见,教育部也根据这些意见进行了一些修订,在比较短的时间之内,再一次提交了全国人大常委会,也可以看出教育部领导包括全国人大领导对这几个法规的修改是比较重视的。

  目前这次审议还存在一些分歧,主要是针对《民办教育促进法》的分类管理。而对于《教育法》和《高等教育法》中没有分歧的部分已经申请通过。而民办教育领域的范围是非常广的,从基础教育到课后辅导高等教育到职业教育都有涉及,而不同的教育领域管制的强度是不一样的,社会需求也是不一样的,这里面统一进行营利性和非营利的分类可能还存在一些分歧。从2002年民办教育促进法颁布以来,民办教育以及取得很大的发展,很多民办学校已经有很长时间的办学经历和办学资产的积累,也形成了一些历史问题,对于这些问题的处理,还存在很多细节问题需要讨论和制定相应的政策。政府方面或认为在这些问题解决之前,立法的时机还不成熟,导致这一次民办教育促进法没有付诸表决。

  为对本次教育法案修正案进行更明晰的解读,我们与天元律师事务所教育团队合伙人吴律师举行了电话会议,选取了资本市场最关注的问题,采取问答的形式进行深度解读。

  1、本次教育法修正案遇到一定的阻碍是否可理解为教育产业化进程遇到障碍?

  本次教育法案一揽子修正案在二审中是三法变两法通过,而《民办教育促进法》本次暂不进行表决,将在后续进行继续深入研究、讨论后再次提起审议。事实上,从法律程序上三次审议是十分正常的现象,法律的修改是牵涉面很广很慎重的,二读没通过是很正常的情况,因而并不能直接解读为教育产业化进程遇到阻碍。

  更重要是我们必须看到,2010年温总理当时的纲要,已经作为国务院的指引政策了,这五年是政府政策上升为基本法律的过程。政府政策是不变的,修法进程是一步步往前走,目前已经取得了很大进步。很多民办学校办学经验积累,这其中也存在一些历史问题,后续分类管理通过以后也还有很多细的问题需要讨论。在相关这些问题没有解决和讨论清楚之前,一定程度上表明的是立法的时机还没有成熟,所以这次没有直接通过。但是大的趋势已经十分明确了,教育行业进入了正式的产业化进程。

  2、本次修法的核心内容是什么?完成情况如何?

  修法与资本市场相关的核心内容在于以下6个方面,1.删除教育不以营利为目的的原则性规定;2.允许民办学校自主选择营利性或非营利性;3.民办学校与公办学校享有同等地位,享有政府的优惠政策;4.学校的收费;5.删除原有的民办学校取得合理回报的定义,改成营利性和非营利性;6.教育违法行为的处罚责任。这次三法中通过的两法,即已明确能删除教育不以营利为目的这一条,但是涉及更多细节的民办教育促进法没有通过,因此关于民办学校的收费和分类管理的这几条应该是留到下一次再进行审核。

  3、后续进程如何?下一次审议将在什么时间?

  由于人大常委会会议是双月举行一次,而且连续两次会一般不会提请同一个草案审议,因此预期将在明年上半年再审核,即最快可能是在明年4月底,保守估计是明年6月末,或者明年下半年都有可能。

  4、目前民办教育促进法修法主要争议点在哪些细分领域?修改后的法案十分会进行详细规定。

  2010年开始到现在经过了5年的时间,修法经过了很多讨论和争论,可能社会中会有一些解读是认为学历制和非学历制直接对应着非营利和营利,也有观点认为在义务教育领域,政府应该承担更大职能,那这个领域政府应该承担更多责任,不应该营利化。

  根据多方了解,我们认为最关键的分歧可能在于资产权属的历史遗留问题、政策优惠及管控问题。一方面,原来的民办非营利学校,由于长期以来所享受了税收优惠和财政补贴等,所形成资产的积累和资产权属存在一定的不清晰性,这一类学校未来若是转成营利性学校,那么未来资产归属可能会产生问题,以及未来是否能持续享有优惠,目前也存在很多不同看法。另一方面,不仅是改成营利性存在问题,保留为非营利性也会存在很大问题。因为如果非营利性继续保留,按照现在的思路,将来政府应该加强规范性的监督管理,将来非营利可能比较彻底的非营利办学了,对于财务和支出的规范性予以更强的监督,同时政府也会给予这些非营利学校支持,到底给举办方保留哪些办学自主权和举办权,这些方面也存在不同的意见和争论。这次一揽子修法,应该不会涉及这么细,未来还会出实施条例,教育部也会跟着出台一些实施意见,来提出具体的意见和办法。

  5、过去法律中所提及的合理回报是如何界定的?未来分类管理是否仍然会对从合理回报角度进行界定?

  90年代,国务院颁布《社会力量办法条例》,第一次从法规上允许民营资本办学,但是并没有规定投资办学可以获得回报。2002,民办教育促进法推出,接下来又颁布了该法的实施条例,第一次提出“合理回报”这个概念,这也被认为是教育产业化的一个里程碑,但是之后没有对合理回报提出过具体界定,只规定了一个分配程序,就是首先每个学校办学以后获得的利润,首先提取25%是不能分配的,必须放在学校里专项用于教学条件的改进,剩下的75%是可以分配的,但是到底可以分多少,是没有明确规定的,但是要求分配之前要公示收入成本等,还要在教育局备案并开会后就可以分配了。教育部曾经有一个文件试图规定这个合理回报比例,但是由于种种原因,这个规定和指南都没有出台,到2010年以后,大家的思路改变,就是想到直接参照国际民办教育的趋势,按照营利性和非营利性进行分类管理。所以未来分类管理不会对合理回报这个词进行界定。

  6、企业往教育方面转型,资产的整合并购,包括海外资产的回归,哪些是可以继续做的不会受阻碍的,哪些是通过一些方案可以克服的阻力,哪些是遇到阻力的?

  过去这两年,我们在资本市场上看到很多教育概念的资产已经注入上市公司。大类上讲,第一类做在线教育的,只要不涉及颁发学历证书的,进行非学历培训,都没有问题,资本市场已经接纳并通过监管部门批准,这部分不会受影响。第二类是民办学校或者是民办培训,以公司化的方式在做的,就要区分相关的地域,上海温州深圳都有,本地地方法规是有鼓励的,这些资产进入资本市场,不会有太大的障碍的。第三类是有一定模糊程度的,比如课外辅导,一对一课外辅导的,也是我们最常见的准备进行证券化的教育类资产,可操作性也比较强。比较困难的是第四类学历制教育,以民办学校作为办学方式的学历制教育资产,短期内难以注入。此外,还有一些跟教育行业相关的,而是为教育机构服务的资产,这些注入上市公司也是没有太大问题的。还有一些海外收购教育资产的,比如收购英国的国际学校等,这类收购是受标的当地法律规范,不受中国法律的规范,所以在国内这边是没问题的。

  7、资产权属的不太清晰的,是否能设立一个新主体,将利润等转进去,类似于VIE模式,这种方式是否仍然可行?

  这种方式我们现在已经看到了很多案例。首先,可向众多客户提供教育服务的模式是可行的。比如设立一个幼儿园的管理公司,公司具备幼儿园运营管理能力,为多家不同的幼儿园提供管理服务,包括教材开发、日常运营管理,甚至是在线课程等,这种模式是可行的。另外一种模式是直接绑定了某一个具体的学校或者教育集团,只是因为不能将学校主体放入上市公司,而在上市公司下成立一个管理公司做管理服务,从而把相应的学费收入转移到教育管理公司,这个需要细分讨论。总体讲,这种类VIE架构的模式,对于IPO和借壳上市是相对较难的,发行股票购买资产相对容易,纯现金并购就更容易,要具体视交易方案而定,难度是不同的。

  8、现在有较多公司通过筹建或收购国际学校方式切入教育领域,其业务可能涉及义务教育领域,这部分资产在上市公司体内是否合法,是否可进行合并报表?

  上市公司去用现金或者其他固定资产去投资办学,过去更多是投资独立学院和民办高校,今年以来开始出现在国际教育领域。首先,上市公司做这件事情是合法的,是否能够进行合并报表等的主要问题是对投办学校的定性,包括是否能获取投资回报等的定性,这个要视具体情况而定的。另一方面,如果是收购的国际学校资产,也存在类似的问题,包括是否要求合理回报和是否能合并报表。

  9、目前对于独立学院的资产证券化是否有相关的规定或指引?其登陆A股是否存在障碍?修法后是否要先改成公司制才能进行证券化?

  教育部颁布独立学院的管理条例,是为了鼓励民营资本进入高等教育的领域,而当时为了保证教育质量,要求挂靠在公办大学,由公办大学提供管理包括师资和毕业证等。独立学院实际上是一种过渡形式,虽然是挂靠在公办学校内,但是他们有独立法人资格,独立投资,独立管理,给挂靠的公办大学支付固定的管理费,公办大学可能会派驻理事席位,剩下的都是由民办教育的投资人自己负责。2008年,教育部要求最晚在2013年,独立学院和公办大学脱钩,但是进程实际上没有推进下去,每年只有一小部分独立学院完成脱钩,脱钩的都是办得比较好的,还有一些规定很多独立学院没有办法满足,比如要求有500亩土地的独立校区的规定等,导致现在很多独立学院目前仍然无法与公办大学脱钩。

  如果要把独立学院放入资本市场,一方面要解决脱钩的问题,另一方面上要有500亩的规范的出让土地,其他的就是教学设施,办公楼,宿舍,教师比例等都要达到教育部规定的指标,才能取得独立民办大学资质,解决这些问题以后,还面临这次修法要解决的问题。尽管一切都达标了,在现有的法律框架下,只能变成一个要求合理回报的民办大学,目前来看,如果上新三板是可以的,但是如果上主板,创业板等,还存在一些障碍,主要是问题是合理回报这个比例说不清楚,应该还是要等待修法完成。

  修法后,民办学校如若可以自主选择成为营利性的民办大学,那么办学形成的利润或者收益就可以归属于投资人,这种情况下就具备了被注入资本市场的前提条件。当然对于学历制学校可能不会走公司制这一条路,而是把自己变成营利性学校,法律形式可能仍然是一个民办非企业法人,主要问题是是否是营利性主体,投资人是否可以获得回报。确认营利性后,用学校的举办人进入资本市场是有可能的。

  10、关于营利性学校的政策优惠问题?未来是否将不享受如土地、税收等优惠?

  目前的一揽子修正案中,只有一些原则性的问题,就是营利性和非营利的问题,非营利性肯定可以享有这些优惠,但是这些也难以注入上市公司。而营利性学校是难以享有这些和公立的和非营利性学校完全同等优惠的。未来教育部还会颁布一些相关的行政规章,类解释营利性和非营利性学校所享受的政府的税收、财政补贴等。

  11、这次修法之后,关于外资公司在国内的投资并购或者成立举办教育机构的情况,会不会有明显的变化?未来是否还有相关的讨论?

  这次修法不涉及外资准入的问题。这次修改的主题是营利性和非营利性的分类管理。外商投资方面有具体的相关法律或目录规范,目前没有在讨论中的教育法规。

  教育法案修正案条文对照表